Între domnia legii și domnia bunului plac

 

---

Universuljuridic.ro PREMIUM

Aici găsiți informaţiile necesare desfăşurării activităţii dvs. profesionale.

Universuljuridic.ro PREMIUM pune la dispoziția profesioniștilor lumii juridice un prețios instrument de pregătire profesională. Oferim un volum vast de conținut: articole, editoriale, opinii, jurisprudență și legislație comentată, acoperind toate domeniile și materiile de drept. Clar, concis, abordăm eficient problematicile actuale, răspunzând scenariilor de activitate din lumea reală, în care practicienii activează.

Testează ACUM beneficiile Universuljuridic.ro PREMIUM prin intermediul abonamentului GRATUIT pentru 7 zile!

🔑Vreau cont PREMIUM!

---

---

 

LAW – It’s what he stands for

Crime’s his only enemy and he’s going to war

 

Anthrax, I Am the Law (1987)

 

Recent am avut o discuție cu fiica mea (care este informatician) despre valorile pe care ar trebui să le urmărească politicienii. Am fost surprins să observ că atunci când am menționat rule of law, ea mi-a spus că aceasta nu este o valoare în sine și că nu ar trebui să fie urmărită. Argumentul a fost că respectarea legii poate fi o armă cu două tăișuri, pentru că dacă legea favorizează o anumită clasă (socială), atunci respectarea legii ar însemna persecutarea (în continuare a) celorlalte clase sociale. Dincolo de tenta marxistă de „luptă de clasă” și de ideea că legea favorizează mereu o categorie de oameni („clasa dominantă”), argumentul m-a convins că însuși conceptul de rule of law este de multe ori greșit înțeles. Cu riscul de a adăuga la confuzia existentă, voi încerca să explic de ce rule of law nu este despre a respecta orbește orice fel de lege.

Poate părea prezumțios faptul că folosesc expresia anglo-saxonă rule of law în locul constituționalului „supremația legii”. Am făcut această alegere nu din spirit de frondă sau dintr-un occidentalism prost înțeles precum românul care vorbea franțuzește până a călcat pe greblă… La modul general, rule of law este definită ca acea situație în care același set de reguli se aplică tuturor persoanelor (fizice și juridice), indiferent de poziția lor sau de puterea de care dispun. Este ceea ce art. 16 din Constituție numește egalitatea în drepturi, exprimată exemplar în alin. (2) prin aforismul „Nimeni nu este mai presus de lege”. Tot rule of law indică însă și respectarea legii ca standard obiectiv, spre deosebire de respectarea voinței unor persoane, ceea ce sugerează art. 1, alin. (5) din Constituție. Este ceea ce pe Continent se prezintă ca fiind standardul statului de drept (état de droit, Rechtsstaat), concept preluat și de art. 1, alin. (3) din Constituția noastră. Standardul état de droit are mai degrabă sensul de subordonare a autorităților în fața legii, în timp ce Rechtsstaat este la origine opusul lui Polizeistaat, statul în care majoritatea activităților cetățenești sunt reglementate strict și supravegheate de organele de ordine. (Este ceea ce în limbaj jurnalistic a ajuns să fie denumit în zeflemea „statul de drepți”.) După cum se observă, aceste concepte reprezintă reacții ale societății democratice la istoria diferită cu care s-au confruntat: francezii au luptat contra absolutismului monarhic, iar germanii – contra controlului statului prusac. Deși am preluat de la cele două tradiții juridice aceste concepte, în România nu am avut ca atare realitățile cărora termenii respectivi le răspundeau…

Putem eventual traduce rule of law prin „domnia legii”, dar și aici trebuie făcute unele precizări. Domnitorii noștri nu au fost dintre cei mai democrați sau îngăduitori lideri, așa că domnia nu are o conotație (politică) prea bună. Este ilustrativ dialogul din filmul „Restul e tăcere” (2007) al lui Nae Caranfil în care regizorul filmului despre războiul de independență îi replică domnitorului Carol I, care nu înțelegea care este rolul regizorului într-un film, că „Regizorul domnește”. Domnia legii nu trebuie să fie una hegemonică, autoritară. În definitiv, așa cum spunea Portalis, „Il ne doit point perdre de vue que les lois sont faites pour les hommes, et non les hommes pour les lois” (să nu uităm că legile sunt făcute pentru oameni, iar nu oamenii pentru legi). Domnia legii trebuie să fie una „of the people, by the people, for the people” (a poporului, făcută de popor, pentru popor), cum sună faimosul discurs de la Gettysburg al lui Abraham Lincoln. Și aici cred că stă sămânța neînțelegerii cu fiica mea. Prin rule of law ea înțelegea a urma orbește litera legii, adică un legalism extrem de tip pozitivist: dacă-i lege nu-i tocmeală. Or, starea de legalitate (specifică standardului rule of law) este altceva decât pozitivismul. Legalitatea presupune existența unei legi care are anumite calități. În ultimul deceniu, Curtea Constituțională a decelat o serie de asemenea calități pe baza criteriilor oferite de jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului.

La nivel generic, rule of law presupune un sistem durabil de reglementări, instituții și implicare a comunității pentru menținerea sa (conform definiției date de World Justice Project, un think-thank axat pe evaluarea standardului rule of law în lume). Așadar, nu e suficient să existe lege, ci ca aceasta să se organizeze într-un sistem coerent, logic și rațional și să fie urmată de instituțiile care au atribuții în aplicarea legii. În plus, societatea, fiecare individ, trebuie să se identifice cu valorile promovate de acel sistem normativ și să-l respecte din convingere. Un set similar de principii sunt enunțate și de Uniunea Europeană, în temeiul articolului 2 din Tratat. Elaborarea legilor trebuie să fie un proces transparent, democratic și pluralist, care să țină seama nu numai de voința majorității, ci și de interesele minorității. Protecția egală a fiecărui individ impune ca legea să fie cât mai neutră cu putință și să intervină cât mai puțin în preferințele individuale sau de grup. Numai acele comportamente care ar conduce la disoluția socială trebuie interzise individului. Pentru înțelegerea acestei granițe fine, vedem astăzi dezbaterile cu privire la posibilitatea de a utiliza în privat substanțe halucinogene slabe: tutun, marijuana, substanțe etnobotanice…

Legile „cu dedicație” nu sunt legi, la fel cum nici legile injuste nu îndeplinesc condițiile de calitate a legii solicitate într-un stat de drept. Așadar, domnia legii nu înseamnă supunerea totală față de orice lege, ci doar față de legile drepte. Există o componentă de acceptare socială a regulii care nu trebuie ignorată. Românii care au beneficiat de libera circulație în cadrul Uniunii Europene au fost primii care au observat că trebuie să respecte legile altor state și că nu le este foarte greu pentru că valorile sunt comune indiferent de granițe. În schimb, au observat că le vine mai ușor să respecte niște legi clare și previzibile cărora le înțeleg sensul (și le văd consecințele benefice). De aceea mare parte din diaspora preferă să locuiască în acele țări unde rule of law este o valoare autentică.

Dincolo de a fi un (simplu) act (normativ) emis de Parlament în exercitarea atribuțiilor sale de autoritate legiuitoare prescris de art. 72 din Constituție, legea trebuie să răspundă unor cerințe extrinseci și intrinseci de calitate, grupate generic sub denumirea de „calitatea legii”. Această cerință derivă dintr-un plan constituțional definit de trei principii intercorelate: principiul statului de drept, principiul legalității și principiul stabilității raporturilor juridice. Întrucât „România este stat de drept”, înseamnă că întregul eșafodaj al dreptului obiectiv trebuie să se fundamenteze pe principiul domniei legii (rule of law), ceea ce impune un sistem integrat de adoptare și aplicare a legilor care să funcționeze în mod autonom de componența individuală sau politică a organelor autorităților publice. Tocmai de aceea, toate regulile care țin de modul în care se elaborează actele normative au valoare constituțională (CCR dec. nr. 104/2018). Un corolar al acestui principiu este principiul legalității, conform căruia fiecare normă trebuie să se încadreze în sistemul normativ și să răspundă supremației Constituției. Legătura dintre cele două principii este dată de principiul stabilității (securității) raporturilor juridice care se asigură că modificările normative se realizează în mod logic și previzibil, iar consecințele lor nu afectează echilibrul sistemului în ansamblu (CCR dec. nr. 26/2012).

Din corelarea acestor trei principii, rezultă că orice lege trebuie să răspundă unor criterii de calitate atât în faza de elaborare (criterii formale, care au în vedere calitatea legii ca tehnică legislativă), cât și în faza de adoptare și aplicare (criterii substanțiale, care vizează calitatea legii ca mijloc de ordonare a comportamentului uman).

A. În categoria criteriilor de calitate formală se regăsesc toate cerințele impuse de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Aceste reguli pot fi subsumate unui dublu criteriu: (i) din punct de vedere sistemic, normele (noi) trebuie să vizeze sistematizarea, unificarea și coordonarea legislației, astfel încât să se asigure conformitatea întregului fond activ al legislației cu normele și principiile fundamentale (CCR dec. nr. 728/2012); iar (ii) din punct de vedere specific, conținutul și forma actului normativ trebuie să răspundă standardelor de calitate cerute unei legi.

Cerințele „tehnice” de calitate a legii au în vedere caracterul „clar, fluent și inteligibil” al normei, „stilul juridic, precizia și claritatea” acesteia. Claritatea legii este o chestiune inerentă calității acesteia și este un deziderat care trebuie să țină seama de gradul de generalitate al normei (CCR dec. nr. 777/2017). Este în natura oricărei generalizări să simplifice situațiile de fapt și, astfel, să omită o serie de elemente care par neimportante la modul generic. În anumite contexte particulare însă, acele elemente (care au fost ignorate la edictarea normei generale) pot deveni importante pentru soluția conflictului. Așadar, claritatea nu poate semnifica o calitate absolută a normei juridice. Ceea ce presupune claritatea este să existe o descriere suficient de explicită a ipotezei și o precizare a dispoziției (comportamentului impus de normă).

Fluența are în vedere integrarea normei respective în sistemul normativ, adică modul de exprimare a normei individuale nu trebuie să contrazică în mod vădit contextul în care norma este adoptată. De asemenea, din punct de vedere sintactic, fluența exprimării normei are în vedere posibilitatea urmăririi ideii exprimate prin textul acesteia, fără sincope sau ruperi ale firului logic.

În sfârșit, inteligibilitatea presupune, la rândul ei, două caracteristici: lizibilitatea și coerența. Altfel spus, inteligibilitatea are în vedere omul rațional, care deduce din enunțul normei o prescripție logică pentru comportamentul care îi este cerut. Vedem aici exprimată ideea că legea este o construcție rațională, bazată pe logică, și că normele ar trebui să instituie un sistem coerent, fără contradicții (interne).

De asemenea, normele juridice trebuie să fie „redactate într-un limbaj și stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar și precis, care să excludă orice echivoc, cu respectarea strictă a regulilor gramaticale și de ortografie”. Concizia presupune generalizarea. Altfel spus, atunci când exprimi o idee în (cât mai) puține cuvinte, în mod inevitabil vei lăsa deoparte multe dintre nuanțele implicate de ideea inițială. Sobrietatea are un efect similar, dar nu în planul logic, ci în cel emoțional. Orice sentiment implicat de ideea în cauză (în definitiv, este vorba despre comportamentul uman, care este guvernat și de partea irațională a sufletului) trebuie să fie eliminat din enunțul normativ.

Foarte importante sunt și cerințele de claritate și precizie. Limbajul normativ trebuie „să excludă orice echivoc”. De fapt, sensul directivei este de a evita polisemia, adică echivocul sub forma lăsării unor termeni cu mai multe înțelesuri neprecizați. Precizia se socotește atât la nivel lingvistic, cât și ideatic, astfel încât norma să poată fi înțeleasă de cei cărora li se adresează. Claritatea este și un corolar al evitării arbitrarului.

Din punctul de vedere al mijloacelor folosite de legiuitor, calitatea legii nu trebuie absolutizată; ea nu trebuie să devină un scop în sine. În cauza Bordovskiy c. Rusiei, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a precizat că nu se poate analiza calitatea legii doar prin raportare la enunțul normei scos din contextul aplicării efective a textului normativ. Dreptul este o construcție lingvistică orientată către un scop practic: normarea comportamentului indivizilor în cadrul societății. În definitiv, legea este menită să satisfacă un scop concret. Generic, scopul este preeminența dreptului (rule of law). În cauza Malone c. Regatului Unit, aceeași Curte Europeană a Drepturilor Omului a menționat că problema calității legii este legată indisolubil de compatibilitatea cu statul de drept.

În același timp, scopul imediat al calității legii este cunoașterea conduitei cerute de lege. În cauza Stephens c. Maltei, instanța europeană de contencios al drepturilor omului a precizat că scopul legii este ca modul de comportament considerat dezirabil să reiasă suficient de clar din enunțul normativ, astfel încât să permită individului (destinatarul normei), fie și apelând la ajutor de specialitate, să se conformeze. Privită în această lumină, calitatea legii impune mai degrabă înțelegerea semnificației normei (CCR dec. nr. 41/2011)  și prevederea consecințelor acesteia (CCR dec. nr. 17/2015).

B. În ceea ce privește aspectul substanțial al calității legii, există două mari criterii care trebuie urmărite: previzibilitatea și accesibilitatea normei.

Caracterul previzibil al normei vizează atât scopul pentru care norma a fost adoptată, cât și consecințele pe care aplicarea acesteia le va produce în ordinea juridică. În acest sens, previzibilitatea poate fi analizată atât din perspectiva preciziei normei, cât și din cea a clarității acesteia.

Norma prezintă calitatea preciziei (exactității) atunci când efectul ei este bine calibrat atât în ceea ce privește modul de aplicare de către autoritățile publice sau agenții înzestrați cu putere publică, cât și cu privire la abilitatea de conformare a adresanților (subiecților) normei. În ceea ce privește aplicarea, este necesar ca textul normei să fie facil de decelat de către organele care vor aplica norma la cazurile concrete. De partea cealaltă, conformarea vizează înțelegerea ușoară a comportamentului pe care norma îl solicită de la persoanele cărora li se adresează. Precizia nu exclude flexibilitatea normei, dar aceasta înseamnă ca norma să poată fi suplă pentru a se adapta la situații diverse fără a încerca să le cantoneze pe toate într-un șablon unic. În nici un caz flexibilitatea nu echivalează cu posibilitatea de a extinde o soluție particulară la alte categorii de situații juridice.

Norma are claritatea necesară atunci când are un caracter neechivoc (CCR dec. nr. 467/2019). Legea nu trebuie să conțină dispoziții afectate de ambiguitate (CCR dec. nr. 404/2019). În special când este vorba despre norme care privesc anumite proceduri, claritatea este o cerință imperioasă a normei juridice (CCR dec. nr. 189/2006). Adresanții normei trebuie să știe cu claritate ce proceduri trebuie să parcurgă și în ce scop.

În materie civilă, criteriile privind claritatea legii continuă să fie o cerință fundamentală. Pornind de la cerința legală privind evitarea termenilor neclari, s-a reținut de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului, în cauza Radovici și Stănescu c. României, că trebuie evitate noțiunile vagi. Astfel, „nu este irațional să crezi că folosirea noțiunilor vagi sau insuficient caracterizate, precum cea de «litigiu», a putut induce în eroare unii proprietari ai bunurilor retrocedate”. Și aceasta pentru că „dispozițiile legale ce indică situațiile de excepție ce fac inoperantă regula prelungirii automate ar fi trebui[t] să fie în mod deosebit precise sau explicitate la nevoie de normele de aplicare”. De altfel, condiția clarității normei civile se poate observa și din perspectiva efectelor pe care o eventuală neclaritate a legii le produce. Astfel, în dreptul civil eroarea de drept poate avea efectul unei erori esențiale. Tocmai de aceea, legiuitorul a circumstanțiat ipotezele în care poate surveni o eroare de drept (relevantă din punct de vedere juridic): norma trebuie să fie inaccesibilă sau imprevizibilă [art. 1.208 alin. (2) C. civ. a contrario].

Caracterul accesibil al normei are în vedere nu numai faptul ca norma să fie făcută publică (prin publicarea actului normativ în Monitorul Oficial), ci și o componentă mult mai importantă: norma în cauză trebuie să se încadreze logic în sistemul normativ. Astfel, o normă care face notă discordantă cu întreaga construcție a sistemului juridic național va fi considerată lipsită de accesibilitate, pentru că adresanții normei nu au posibilitatea de a se gândi că o asemenea soluție normativă ar putea să existe. Altfel spus, principiul cunoașterii legii este supus în zilele noastre (din cauza inflației legislative) și unui imperativ de logică juridică. O normă nouă trebuie să fie integrată în ansamblul reglementării (CCR dec. nr. 462/2019) pentru a putea fi găsită în mod facil de părțile cărora li se adresează (CCR dec. nr. 104/2018).

Astfel, conceptul de domnie a legii poate fi rescris ca un principiu al prevalenței legii „bune”, al legii „de calitate”. Evident că problema este cum ajungem să avem asemenea legi. Și răspunsul este dat tot de respectarea standardului rule of law. Dacă luăm în serios acest standard, atunci cetățeanul nu va mai fi indiferent când se pune problema adoptării unei legi slabe calitativ, ci se va implica civic în procesul de elaborare a legii. Nu este nevoie neapărat de proteste publice așa cum a generat acum câțiva ani o lege despre care inițiatorul spunea că nu poate fi cenzurată pentru că ține de atribuțiile suverane ale legiuitorului (delegat) să adopte ce act normativ dorește. Publicul și societatea civilă trebuie să poată să aibă o implicare eficientă în dezbaterea publică, iar concluziile acestei dezbateri trebuie apoi să se regăsească în actul normativ adoptat.

Dar pentru asta este necesar ca fiecare individ să fie conștient de obligativitatea legii și de aplicarea ei în toate cazurile. Atunci, fiecare va fi atent ca legea să nu fie injustă, pentru că altfel riscă să i se aplice. Dacă însă unii se bazează pe faptul că legea nu li se va aplica tocmai lor, atunci o pot ignora (că „e doar pentru fraieri”) și nu vor fi deloc interesați de calitatea legii. Din păcate, această concepție se vădește și la nivelul Curții Constituționale atunci când se afirmă că „nicio altă autoritate publică, aparținând altei puteri decât cea legislative, nu poate controla actul normativ al Guvernului din perspectiva oportunității actului de legiferare” (CCR dec. nr. 68/2017). În acest mod, practic separația puterilor în stat devine una iluzorie, de vreme ce Guvernul nu poate fi controlat decât de Parlament (în condițiile unei majorități parlamentare un asemenea control este inexistent), iar regula de aur (postulată de John Locke și dezvoltată de Montesquieu) conform căreia puterea trebuie separată în instituții diferite care să se „țină în șah” una pe cealaltă pentru a preveni abuzul de putere dispare. Or, acest mecanism de checks and balances este o componentă esențială a lui rule of law. În lipsa lui, riscăm să avem personaje precum Judge Dredd care să pretindă că sunt „judge, jury, and executioner”.

Revenind la rolul de valoare fundamentală a lui rule of law, în lipsa unui sistem (juridic) articulat și coerent, bazat pe legi de calitate, este extrem de greu să construiești un eșafodaj politic funcțional în sensul unei guvernări pentru popor, iar nu pentru guvernanți. Abia după ce se realizează un consens la nivel politic cu privire la importanța rule of law, se va putea porni o reală dezbatere despre politicile (de stânga, de centru sau de dreapta) care sunt mai potrivite pentru țară. Domnia legii este o premisă a oricărei construcții politice democratice și ea ar trebui să fie acceptată de toată lumea ca bază de discuții. În lipsa ei (sau când este doar mimată) riscăm să ajungem într-o zonă de domnie a bunului plac (de la „Asta-i pohta ce-am pohtit!” și „Dacă voi nu mă vreți, eu vă vreu…!” până la „Pentru că putem!”).

* Acest articol a fost publicat în revista Palatul de Justiție nr. 7/2024.